Механізм реформування державної служби України: соціокомунікативний аспект

Abstract

У дисертації узагальнено теоретичні засади та обгрунтувано пріорітетні напрями та інструменти щодо удосконалення механізму реформування державної служби України. Проаналізовано підходи до дослідження державної служби як соціального інституту, визначено засади її функціонування; визначено підходи до трактування поняття “комунікація” в галузі державного управління; визначено механізм реформування та механізм управління функціонуванням державної служби; проаналізовано зарубіжний досвід організації та функціонування інституту державної служби. Аналіз наукової літератури щодо досліджуваного питання засвідчив, що інститут державної служби є комплексним явищем, який може розглядатися з точки зору правових, організаційних, економічних, культурних, професійних, морально-етичних, соціокомунікативних аспектів. Виділяють два основних підходи до визначення державної служби – діяльнісний та інституціональний. Доведено, що розгляд державної служби як соціального інституту надає можливість ширше поглянути на даний феномен та оцінити його роль і значення у системі суспільних відносин. Установлено, що соціальна сутність державної служби полягає у тому, що вона є відображенням суспільних відносин та цінностей. Водночас, державна служба як інструмент реалізації влади спрямована на виконання функцій і завдань держави, розбудову демократичного суспільства, захист права та інтересів громадян. Запропоновано авторське трактування державної служби як соціального інституту, що у своїй багатоаспектності виступає проміжною ланкою між державою та громадськістю, діє як інструмент реалізації державної політики і канал комунікації між державною та суспільством, має здійснювати свою діяльність на основі партнерства з громадськістю та відкритості задля забезпечення демократії, ефективної реалізації реформ, зміцнення довіри та сталого розвитку держави та суспільства. Установлено, що досягнення ефективності функціонування державної служби можливе за умов формування дієвого механізму управління, що є управлінською системою, яка складається з інституціонального, організаційного, економічного та соціокомунікативного механізмів. Вона включає сукупність норм, методів, інструментів, заходів регулювання усіх аспектів функціонування державної служби; спрямована на забезпечення ефективності виконання функцій держави, якісне надання адміністративних послуг населенню, налагодження ефективної системи комунікації з громадськістю, зміцнення довіри з боку суспільства, забезпечення сталого розвитку держави. З огляду на орієнтацію системи державного управління України на європейські стандарти управління, організацію та функціонування державної служби, установлено необхідність наявності дієвого механізму реформування інституту державної служби. Визначено, що механізм реформування інституту державної служби спрямований на забезпечення адаптації функціонування інституціонального, організаційного, економічного та соціокомунікативного механізмів до викликів внутрішного та зовнішнього середовища; функціонує на засадах гнучкості і орієнтації на новітні та ефективні технології в системі державного управління; має на меті забезпечення сталого розвитку державного управління. Доведено, що реформування державної служби в Україні має бути спрямоване передусім на налагодження ефективних комунікацій як всередині державної служби (горизонтальні, вертикальні рівні управління), так і з зовнішнім середовищем (громадськістю, державними управлінцями української та іноземних держав, організаціями, підприємствами тощо.). Аналіз наукової літератури з питань комунікації в системі державного управління і державної служби надав змогу зробити висновок, що поняття комунікації розкривається науковцями в трьох основних аспектах: з позиції інформаційної взаємодії, інтерактивної (комунікативна взаємодія органів державної влади між собою, взаємодія всередині певної бюрократичної системи, взаємодія їх з суб’єктами громадянського суспільства), управлінської взаємодії (спрямована на формування керуючих сигналів, які посилає певний публічний орган, та отримання зворотного зв’язку з боку регульованої системи). Обгрунтовано необхідність об`єднання цих трьох підходів в єдиний, який найбільш повно визначає сутність“комунікації в системі державної служби”. Це поняття трактується як соціальна взаємодія інституту державної служби з інститутами громадянського суспільства та суб'єктами управлінського впливу (державними службовцями, державними органами та структурами), яка реалізується через інституціоналізовані та неформальні канали комунікації; спирається на традиційні і новітні інструменти та форми взаємодії; має на меті інформування, досягнення консенсусу, врегулювання конфліктів, формування довіри і забезпечення стабільності побудови і функціонування державної служби та суспільства загалом на основі спільної системи цінностей. Зроблено акцент на застосуванні соціальних мереж як одного з інструментів комунікації державних службовців з громадянами, що надасть змогу сприяти поширенню ідей, думок, проектів уряду та підвищенню рівня довіри до влади. Указано на необхідність контролю з боку держави та розробки стандартів роботи державних службовців з соціальними мережами з метою запобігання підриву іміджу, престижу, рівня довіри громадськості до влади у разі надання недостовірної, неетичної інформації або некомпетентного коментаря з боку державного службовця. Узагальнено зарубіжний досвід організації і функціонування інституту державної служби, на підставі чого визначено загальні умови ефективного функціонування такого інституту незалежно від моделі (зокрема, досліджено континентальну, азіатську, англо-саксонську моделі). Установлено, що в основу функціонування системи державної служби має бути покладено відбір компетентних і кваліфікованих кадрів; матеріальна винагорода державних службовців як невід’ємна складова підтвердження їх соціального статусу має переважно відповідати рівню заробітної плати в приватному секторі. Крім того, встановлення заробітної плати має відбуватися на основі рівня кваліфікації, ефективності та досвіду роботи державного службовця. Механізми кар’єрного просування також мають базуватися на заслугах та ефективності та бути невід’ємною частиною кадрової політики. Зарубіжний досвід антикорупційної політики засвідчує, що долання корупції можливе за умов підвищення потенційних витрат і зниження потенційних вигоди від участі в корупційній діяльності шляхом створення чіткої нормативно-правової бази, максимально можливої відкритості для суспільства та наявності політичної волі керівництва. Впровадження системи електронного врядування є також з одним напрямів діяльності уряду щодо запобігання корупції в системі державної служби. Проаналізовано дії інституціонального, організаційного, економічного та соціокомунікативного механізмів функціонування інституту державної служби, досліджено засади їх функціонування, виявлено основні недоліки, розроблено модель формування комунікативного механізму державної служби. Аналіз нормативно-правової бази з питань організації, функціонування та управління в системі державної служби надав можливість дійти висновку, що механізми управління її функціонуванням загалом сформовано. Установлено, що позитивними зрушеннями у напряму реформування державної служби України стало прийняття нового Закону України “Про державну службу” № 889-VIII від 10 грудня 2015 року. Водночас доведено, що потребують подальшого унормування питання: суб’єктного складу конкурсних комісій, формування кадрового резерву державної служби, створення додаткової системи заохочень для кандидатів на посади державної служби в органах місцевого самоврядування, процедури проведення конкурсу на посади державної служби, врегулювання питання політичної неупередженості державних службовців. Дослідження дії організаційного та економічного механізмів функціонування державної служби виявило, що доцільним є посилення уваги до питань фінансового забезпечення інституціального розвитку та проведення прикладних досліджень задля забезпечення подальшого розвитку інституту державної служби. На основі аналізу інституціонального механізму установлено наявність широкого спектру форм і видів участі громадськості в управлінні державними справами та форм взаємодії. Виявлено обмеження, що стоять на заваді реалізації права громадськості на участь в управлінні державою. Установлено, що основними перешкодами на шляху забезпечення ефективних комунікацій в системі державної влади є недосконалість та обмеженість нормативно-правової бази, відсутність єдиної комунікативної стратегії, стандартів інформаційної взаємодії між органами влади та громадськістю, єдиної структури комунікативних підрозділів, правових та організаційних засад функціонування інформаційних підрозділів. На підставі аналізу та виявленні недоліків функціонування системи комунікації державної служби, розроблено соціокомунікативний механізм розвитку державної служби, реалізація якого передбачає систематичну взаємодію всередині системи державного управління та із зовнішнім середовищем; підпорядкованість єдиній комунікативній стратегії; моніторинг і контроль результатів комунікативної взаємодії; послаблення політичного підгрунтя функціонування комунікативної системи державної служби. Установлено, що основними принципами формування соціокомунікативного механізму мають бути: гнучкість; швидка адаптація до змін політичного та соціально-економічного середовища; наукова основа; відповідність технічного забезпечення обсягу та змісту інформаційних потоків; орієнтація на найбільш ефективні технології державного управління; єдність підходу до комунікацій; політична незаангажованість. Обгрунтовано доцільність використання соціологічних досліджень як одного з інструментів налагодження ефективної комунікації в системі державної служби, запропоновано шляхи та напрями удосконалення соціокомунікативного механізму державної служби України. У ході проведеного нами соціологічного дослідження, спрямованого на з’ясування оцінки державними службовцями результатів реформування державної служби України, було встановлено, що: оцінка рівня престижу посади державного службовця корелює з категорією займаної ним посади; державні службовці позитивно оцінюють вплив нового Закону України “Про державну службу” на подальший розвиток державної служби як сервісного інституту. Основою налагодження партнерських відносин між державою та суспільством є долання корупції, інформаційна відкритість державної служби та підвищення заробітної плати державним службовцям. Основною причиною корупції в системі державної служби, на думку респондентів, є бажання компенсувати низьку заробітну плату та відсутність страху щодо наслідків корупційних вчинків. Більшість державних службовців відчувають необхідність розширення кола заходів з підвищення кваліфікації. Загалом має місце негативне ставлення до залучення іноземних фахівців на роботу в органи державного управління. Водночас, державні службовці оцінюють рівень довіри громадськості до їх діяльності як критично низький. Основними причинами зневіри громадян у реалізації реформ, на думку державних службовців, є невиконання обіцянок керівниками держави та депутатами, корупція, відсутність високої кваліфікації та креативного мислення у більшості державних службовців, відсутність прийнятної для більшості громадян стратегії реформування, популізм, невміння або неспроможність втілити в життя найкращі ідеї, “тяганина” у вирішенні будь-яких справ. Основними заходами долання корупції є: залучення до роботи людей із європейським мисленням, належне фінансове забезпечення державних службовців, суворе та безкомпромісне законодавство, невідворотність покарання за корупцію, прозорість доходів і видатків, виховання у молодшого покоління негативного ставлення до хабарництва, залучення до роботи в органах виконавчої влади представників громадянського суспільства, створення дорадчих органів ЦОВВ, подання позитивної інформації у ЗМІ щодо роботи держслужбовців тощо. Виявлено такі проблеми у сфері комунікацій, як: низька ефективність системи реординаційних комунікацій; нерівномірність рівня розвитку сучасних ІКТ на рівні регіонів; невідповідність рівня компетенцій державних службовців рівню розвитку сучасних ІКТ та зростаючому ускладненню технологій; відсутність уніфікованої структури комунікативних підрозділів; невизначеність правових та організаційних засад функціонування інформаційних підрозділів, їх завдань та функції в органі державної влади; несистемність міжвідомчої взаємодії; відсутність довгострокового стратегічного комунікативного планування; невідповідність сучасних програм підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців у сфері урядових комунікацій. Визначено, що удосконалення соціокомунікативного механізму лежить в суб’єктній (долання комунікативної некомпетентності державних службовців) та об’єктній (розвиток сучасних ІКТ, матеріально-технічне забезпечення, усунення комунікативних обмежень на рівні регіонів тощо) площинах. Крім того, розбудова ефективної системи державних комунікацій потребує усунення дисбалансу між суб’єктним й об’єктним аспектами комунікативної діяльності в системі державної служби, а також усунення даного дисбалансу між регіонами України. Він полягає в тому, що рівень кваліфікації трудових ресурсів державної служби відстає від темпів розвитку сучасних ІКТ. Установлено, що демократизація суспільних відносин і розбудова відкритої для суспільства системи державної служби вимагає підвищення рівня комунікативних компетенцій державних службовців як одного з чинників забезпечення ефективності функціонування системи державного управління. Установлено, що усунення дисбалансу між суб’єктним та об’єктним аспектами комунікативної діяльності в системі державної служби потребує нормативно-законодавчого забезпечення розвитку компетенцій державних службовців у сфері ІКТ, впровадження відповідних освітніх програм, збільшення обсягу підготовки державних службовців у сфері ІКТ, розвиток загальнодержавних програм підвищення рівня грамотності щодо застосування сучасних інформаційних технологій, прискорення розвитку ІКТ в регіонах, впровадження відповідних програм технічного та програмного забезпечення регіонів, фінансова підтримка.