Формування та реалізація державних програм модернізації житлово-комунального господарства України

Abstract

Дисертаційна робота присвячена вивченню науково-теоретичних основ сучасних підходів до формування та реалізації державних програм модернізації житлово-комунального господарства України та розробленні практичних рекомендацій щодо його удосконалення. Встановлено, що ЖКГ ще з радянських часів було дотаційним та повністю підпорядкованим командно-адміністративній економіці. Найбільших змін внаслідок реформування ЖКГ зазнала структура та зміст фінансових відносин, що відобразилося на сутності застосування програмного підходу. Загальнодержавні програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства стали основним програмним документом розвитку галузі у 2000-ні роки. З прийняттям у 2004 рокі Закону України «Про державні цільові програми» Загальнодержавні програми реформування і розвитку ЖКГ передбачали залучення інвестицій, співпрацю з міжнародними фінансовими установами та донорськими організаціями, залучення громадськості до процесів формування житлової політики та реформування ЖКГ. Проте, головним джерелом фінансування державних програм залишався державний бюджет. Системне недофінансування (до 97%) загальнодержавних програм розвитку ЖКГ на всіх періодах їх чинності стало причиною їх низької результативності. Відірваність задекларованих цілей програми від фактичного фінансування заходів, спрямованих на їх досягнення, порушує принципи програмно-цільового управління. Здійснено дослідження еволюції фінансового механізму сфери ЖКГ. Еволюція відбулася з початком реформування галузі та дозволяє базові складові фінансового механізму сфери надання житлово-комунальних послуг в контексті ролі держави, підприємств ЖКГ та споживачів як учасників фінансових відносин. Суттєвих змін зазнали такі важелі фінансового механізму як ціна, прибуток, рентабельність та амортизаційні відрахування підприємств ЖКГ. Відповідно змінено методи тарифної політики, розширено терміни планування, з’являється інвестування, розширено можливості кредитування, енерго- та ресурсозбереження стають обов’язковими для забезпечення ефективності функціонування, з’являється цільове використання підприємствами отриманих платежів від споживачів. Актуальним є сприйняття методів фінансового механізму (ціноутворення, амортизація, цільові фонди, оподаткування, кредитування) з позиції стимулювання інвестиційних процесів у сфері житлово-комунальних послуг. З переходом на ринкові принципи господарювання змінюється роль держави як учасника фінансових відносин, трансформуються принципи управління підприємствами ЖКГ у напрямі їх самостійного фінансового забезпечення. Споживачі житлово-комунальних послуг та ОМС також стають активними учасниками усіх процесів реформування ЖКГ відповідно до оновлень фінансового механізму сфери ЖКГ. Узагальнено зарубіжний досвід впровадження програм розвитку ЖКГ на підставі вивчення досвіду Польщі, Латвії, Литви, Естонії, Сполучених Штатів Америки, Німеччини, Франції. Встановлено, що досліджувані держави, не залежно від рівня соціально-економічного розвитку, застосовували в політиці реформування житлово-комунального комплексу спільний інструмент – спеціально створений державний інститут (структура, компанія), на який покладаються функції по сприянню реформуванню ЖКГ. Кожна з цих структур, створення якої ініційоване державою, являє собою засіб акумулювання ресурсів державного, місцевого бюджетів, населення, приватних інвесторів тощо з метою реалізації інвестиційних проектів модернізації ЖКГ. Представлено аналіз сучасного стану ЖКГ, що характеризується високим ступенем зносу підприємств водопровідно-каналізаційного господарства, підприємств комунальної теплоенергетики та інфраструктурних мереж, житлового фонду. Наведено перші приклади успішної модернізації підприємств галузі, що почали з’являтися за рахунок запровадження механізмів державно-приватного партнерства у вигляді оренди та концесії, залучення до співпраці міжнародних фінансово-кредитних інституцій та партнерів з розвитку. Виявлено особливості формування інвестиційних програм розвитку ЖКГ. Механізм програмування модернізації підприємств ЖКГ шляхом запровадження інвестиційних програм повністю відповідає програмно-цільовому підходу, якого також дотримуються і міжнародні фінансово-кредитні інститути. Реалізація інвестиційної програми має забезпечувати: економічний, екологічний та соціальний ефект, що в загальному підсумку забезпечує цілісність державного програмування модернізації галузі. Установлено, що з метою достатньої поінформованості потенційних інвесторів підприємств ЖКГ необхідний інформаційно електронний ресурс з відомостями щодо таких підприємств, мереж. Оскільки після реформи децентралізації такі відомості не збираються в єдиному джерелі. Крім того, це створює перепони на шляху здійснення комплексного аналізу реалізації політики енергоефективності в сфері ЖКГ. Доведено, що одним із чинників якості державних програм модернізації ЖКГ є високий ступінь достовірності вихідної інформації. Здійснено порівняння двох державних інструментів підтримки модернізації житлового фонду: Фонду енергоефективності та програми «теплі кредити», що реалізовується через Державне агентство енергоефективності та енергозбереження України. Запропоновано удосконалення механізму діяльності Фонду енергоефективності за рахунок запровадження його цифровізації на основі аналізу чинного «Порядку дій учасників Програми підтримки енергомодернізації багатоквартирних будинків «ЕНЕРГОДІМ»», затвердженого Фондом енергоефективності. Здійснення цифровізації діяльності Фонду енергоефективності пропонується здійснити на базі вже діючої Єдиною державною електронною системою у сфері будівництва (ЄДЕССБ), оскільки вона місить базу сертифікатів енергетичної ефективності будівель, базу даних енергоаудиторів та має доступ на отримання даних з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Міністерства юстиції України. Запропоноване вдосконалення забезпечить зростання ефективності використання бюджетних коштів, швидкості опрацювання отриманих заявок, сприятиме популяризації та доступності послуг Фонду по всій території України, підвищить його інституційну спроможність, створить можливість для долучення нових категорій будівель та підприємств ЖКГ, прискорить темпи термомодернізації житлового фонду в державі. Запропоновано здійснення моніторингу реалізації проектів модернізації будівель шляхом використання інформаційно-технічного інструменту у вигляді Національної бази даних енергетичних та експлуатаційних характеристик будівель. Розкрито суть та функціональне наповнення такого інструменту на основі практичного досвіду впровадження Пілотного проекту такої бази даних будівель в Україні. Запропоновано редакцію Порядку формування, ведення та оприлюднення Національної бази даних енергетичних та експлуатаційних характеристик будівель. Розроблено механізм застосування циклу Шухарта-Демінга при формуванні та реалізації державних програм модернізації ЖКГ та визначено набір ключових показників ефективності. Узагальнено підхід до програмно-цільового управління ЖКГ як такий, що має забезпечувати цілісність та узгодженість програмних документів як в межах сфери ЖКГ, так і в розрізі стратегії розвитку держави, областей, міст, програмних документів крос-секторального характеру. З цією метою розроблено систему управління цілями на основі національної цілі з енергоефективності, передбаченої європейськими зобов’язаннями України. Розроблено структурно-функціональну модель формування та реалізації державних програм модернізації ЖКГ України з практичними рекомендаціями центральним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування щодо практичного її впровадження. Модель відрізняється комплексним підходом до програмування на державному, регіональному та місцевому рівнях модернізації ЖКГ та включає такі складові: головну мету та завдання, суб’єкти, об’єкти, механізми державного управління організаційно-правовий (нормативно-правовий, організаційний) та ресурсний (фінансово-економічний, інформаційно-технічний та кадровий), основні функції, принципи, інструменти програмування модернізації ЖКГ.